Dette er et artikkel av Camilla Hansen, styremedlem i Folkeaksjonen mot TISA og styremedlem i Attac Oslo. Hun er også aktiv i handelsgruppa til Attac. Artikkelen ble først publisert i Radikal Portal 26.06.16
TISA er en tvangstrøye som vil «modifisere eller eliminere» demokratisk politikk som er mer lydhør overfor vanlige borgere enn de multinasjonale selskapene.
De nye TISA-lekkasjene bekrefter det kritikerne lenge har advart mot og viser at TISA vil drastisk begrense politisk handlefrihet både lokalt og nasjonalt og overføre ytterligere beslutningsmakt fra folkevalgte politikere til handelstribunaler og multinasjonale selskaper.
Markedsprinsipper skal styre
Blant de lekkede dokumentene er et eget kapittel om innenlandske reguleringer. Dette kapitlet har blitt lekket før, men den siste lekkasjen, som er fra oktober 2015, inneholder regler som går enda lenger i å disiplinere – kontrollere og begrense – TISA-landenes rett til å utforme politikk som berører tjenester.
Tjenester, fra sykehus, skoler, barnehager og drikkevannforsyning, til kollektivtransport, elektrisitet, turisme og forsikring er en essensiell del av hverdagen og påvirker de fleste aspekter av livet. I TISA behandles de imidlertid som rent kommersielle transaksjoner, og avtalen vil forplikte landene til å ikke prioritere sosiale, politiske, økologiske eller kulturelle hensyn foran de kommersielle når de skal regulere tjenester.
De lekkede tekstene reflekterer storselskapenes visjon for avtalen: Samuel Di Piazza, formann i den mektige lobbygruppen for de amerikanske selskapene innen tjenestesektoren, Coalition of Service Industries (CSI) har for eksempel sagt at TISA-landene skal «modifisere eller eliminere» innenlandske reguleringer, og at TISA skal utgjøre et rammeverk som skal sørge for at «markedsprinsipper kan styre investering i og levering av tjenester på en transnasjonal skala.»
Bestemmelsene i reguleringskapitlet vil sørge for en slik massiv deregulering og re-regulering basert på markedsprinsipper gjennom å sette opp en lang rekke kriterier for hva som er akseptabel politikk og liste opp grunner til at et politisk tiltak kan utfordres som et brudd på TISA.
Retten til regulering
Alle lover, reguleringer og administrative vedtak som gjelder lisenskrav og prosedyrer, kvalifikasjonskrav og tekniske standarder som påvirker handel med tjenester vil bli omfattet av kapitlets bestemmelser, og disse er svært bredt definert i teksten.
Tekniske standarder for eksempel, defineres som «egenskaper ved selve tjenesten eller hvordan den skal ytes.» Slike brede definisjoner vil naturligvis kunne åpne for brede tolkninger fra handelsekspertene i TISAs tvisteløsningspaneler, som er de som skal ta den endelige avgjørelsen om hvorvidt et lands eller en kommunes lover og regler er akseptable. I følge jusprofessor Jane Kelsey, som har analysert lekkasjene for Wikileaks, vil tekniske standarder kunne omfatte:
«water quality, health and safety, zoning, school examinations, staff to patient ratios, adventure and eco-tourism, shipping lanes, engineering and construction, mining practices (for example, fracking), advertising rules, sales of alcohol and tobacco.»
TISA vil dermed gripe inn i og legge sterke føringer på muligheten til å regulere innen et utall samfunnsområder – inkludert ikke-diskriminerende reguleringer som gjelder likt for norske og utenlandske tjenesteytere. Bestemmelsene i reguleringskapitlet vil være bindende både på nasjonalt, regionalt og lokalt plan.
Nå inneholder riktignok TISAs kjernetekst en formulering som sier at avtalen «anerkjenner retten til å regulere, og til å introdusere nye reguleringer». Men, og det er et gedigent men: som i GATS-avtalen, som TISA er basert på, kan denne angivelige «retten til å regulere» bare utøves i samsvar med avtalens bestemmelser. [1].
“Mer byrdefullt enn nødvendig”
Et av de mest kontroversielle punktene i denne teksten er den foreslåtte formuleringen som sier at lover og regler og andre politiske tiltak ikke skal være «mer byrdefulle enn nødvendig for å sikre tjenestens kvalitet». Hva som er byrdefullt i denne sammenhengen er det som begrenser handel med tjenester og undergraver fordelene for selskapene. [2].
Denne nødvendighetstesten ble først lagt på bordet i GATS-forhandlingene, men ble avvist på grunn av stor motstand fra mange land. Nå forsøker en rekke delegasjoner å tvinge den gjennom i TISA. De norske forhandlerne ser ikke ut til å gå imot dette forslaget.
Så hva er formålet med en slik nødvendighetstest? Ifølge WTO-sekretariatet er nødvendighetstesting et middel til å finne «a balance between two potentially conflicting priorities: promoting trade expansion versus protecting the regulatory rights of governments».
Det er tvisteløsningsdomstolene som skal gjøre denne avveiningen og vurdere hvorvidt et TISA-lands politiske tiltak er «mer byrdefulle enn nødvendig». Domstolene vil også få makt til å bedømme om myndighetene kunne ha brukt andre alternative tiltak som er mindre byrdefulle for selskapene. Mandatet til panelenes handelseksperter vil da være å fremme TISAs kommersielle formål, ikke å beskytte et lands innbyggere, lokalsamfunn og miljø. Som Jane Kelsey peker på, så viser erfaring fra tvisteløsning i WTO at det under et slikt regime er praktisk talt umulig å innta en tilnærming til regulering som er basert på føre-var prinsippet og som reflekterer lokalsamfunns bekymringer og prioriteringer. [3].
Krav om offentlige høringsprosesser for byutvikling som har som formål å sikre at et byggeprosjekt kan godtas av lokalsamfunnet, er ifølge Kelsey et eksempel på en type regulering som ikke ville ha bestått en nødvendighetstest, da dette kravet er mer «byrdefullt enn nødvendig» for å sikre byggetjenestenes kvalitet.
Nytt i den siste lekkasjen er at New Zealand har foreslått at nødvendighetstesten skal gjelde for absolutt alle tjenester og sektorer – også for de tjenestene som landene ikke har bundet til avtalen. Med et så altomfattende omfang, vil det knapt være grenser for hvilke områder TISA vil underlegge politikken nødvendighetstesting: kvalifikasjoner for helsepersonell og lærere, sykehusstandarder, akkreditering av utdanningsinstitusjoner, kommunale områdeplaner, kvalitetsstandarder for vann, tillatelser til å håndtere giftig avfall…
Forbudt å ta spesielle hensyn
TISAs prioritering av kommersielle hensyn foran alle andre hensyn gjenspeiles også i kravet om at politiske tiltak må være basert på «objektive og transparente kriterier,» som tjenesteyters kompetanse og evne til å levere tjenesten. [4] Et slikt snevert forbruksorientert fokus utelukker bredere sosiale og økologiske hensyn.
TISA vil dermed gripe inn i og legge sterke føringer på muligheten til å regulere innen et utall samfunnsområder – inkludert ikke-diskriminerende reguleringer som gjelder likt for norske og utenlandske tjenesteytere. Bestemmelsene i reguleringskapitlet vil være bindende både på nasjonalt, regionalt og lokalt plan.
Nå inneholder riktignok TISAs kjernetekst en formulering som sier at avtalen «anerkjenner retten til å regulere, og til å introdusere nye reguleringer». Men, og det er et gedigent men: som i GATS-avtalen, som TISA er basert på, kan denne angivelige «retten til å regulere» bare utøves i samsvar med avtalens bestemmelser. [1].
“Mer byrdefullt enn nødvendig”
Et av de mest kontroversielle punktene i denne teksten er den foreslåtte formuleringen som sier at lover og regler og andre politiske tiltak ikke skal være «mer byrdefulle enn nødvendig for å sikre tjenestens kvalitet». Hva som er byrdefullt i denne sammenhengen er det som begrenser handel med tjenester og undergraver fordelene for selskapene. [2].
Denne nødvendighetstesten ble først lagt på bordet i GATS-forhandlingene, men ble avvist på grunn av stor motstand fra mange land. Nå forsøker en rekke delegasjoner å tvinge den gjennom i TISA. De norske forhandlerne ser ikke ut til å gå imot dette forslaget.
Så hva er formålet med en slik nødvendighetstest? Ifølge WTO-sekretariatet er nødvendighetstesting et middel til å finne «a balance between two potentially conflicting priorities: promoting trade expansion versus protecting the regulatory rights of governments».
Det er tvisteløsningsdomstolene som skal gjøre denne avveiningen og vurdere hvorvidt et TISA-lands politiske tiltak er «mer byrdefulle enn nødvendig». Domstolene vil også få makt til å bedømme om myndighetene kunne ha brukt andre alternative tiltak som er mindre byrdefulle for selskapene. Mandatet til panelenes handelseksperter vil da være å fremme TISAs kommersielle formål, ikke å beskytte et lands innbyggere, lokalsamfunn og miljø. Som Jane Kelsey peker på, så viser erfaring fra tvisteløsning i WTO at det under et slikt regime er praktisk talt umulig å innta en tilnærming til regulering som er basert på føre-var prinsippet og som reflekterer lokalsamfunns bekymringer og prioriteringer. [3].
Krav om offentlige høringsprosesser for byutvikling som har som formål å sikre at et byggeprosjekt kan godtas av lokalsamfunnet, er ifølge Kelsey et eksempel på en type regulering som ikke ville ha bestått en nødvendighetstest, da dette kravet er mer «byrdefullt enn nødvendig» for å sikre byggetjenestenes kvalitet.
Nytt i den siste lekkasjen er at New Zealand har foreslått at nødvendighetstesten skal gjelde for absolutt alle tjenester og sektorer – også for de tjenestene som landene ikke har bundet til avtalen. Med et så altomfattende omfang, vil det knapt være grenser for hvilke områder TISA vil underlegge politikken nødvendighetstesting: kvalifikasjoner for helsepersonell og lærere, sykehusstandarder, akkreditering av utdanningsinstitusjoner, kommunale områdeplaner, kvalitetsstandarder for vann, tillatelser til å håndtere giftig avfall…
Forbudt å ta spesielle hensyn
TISAs prioritering av kommersielle hensyn foran alle andre hensyn gjenspeiles også i kravet om at politiske tiltak må være basert på «objektive og transparente kriterier,» som tjenesteyters kompetanse og evne til å levere tjenesten. [4] Et slikt snevert forbruksorientert fokus utelukker bredere sosiale og økologiske hensyn.
Som Kelsey skriver i sin analyse, så er det «feasible that dispute panels may discount all but exclusively commercial considerations in deciding whether regulatory criteria are objective and transparent.»
Kravet om objektivitet vil dessuten kunne åpne opp for at lover og regler som er basert på kriterier som er vanskelige å kvantifisere kan bli avvist som «subjektive». Dette kan for eksempel gjelde politiske tiltak som tar hensyn til lokalsamfunn og urbefolkninger, eller som er basert på føre-var-prinsippet.
En annen bestemmelse som kan få vidttrekkende konsekvenser for folkevalgtes mulighet til å utforme politikk i allmennhetens interesse og ta hensyn til lokalsamfunn og innbyggere når de skal regulere tjenester, er kravet om at regulerende myndigheter må benytte prosedyrer som er «upartiske med hensyn til alle søkere» og at beslutninger må tas på en «uavhengig måte».
En konsekvens av denne bestemmelsen er at det kan bli avtalestridig for lokale og nasjonale myndigheter å prioritere enkelte grupper, som for eksempel ikke-kommersielle organisasjoner, lokale småbedrifter eller marginaliserte grupper, når de skal innvilge søknader og gi lisenstillatelser til å yte tjenester, da dette er «partisk».
Blant de mange bestemmelsene i reguleringskapitlet finner vi også en rekke forpliktelser som skal sørge for å skru opp tempoet i landenes reguleringsprosesser. Selskaper som ønsker å selge sine tjenester i et annet TISA-land har interesse i raske lisenstillatelser, mens befolkningen har interesse i grundige prosedyrer som ofte tar lenger tid.
Fra et rent kommersielt perspektiv kan offentlige høringer, grundige konsekvensanalyser og midlertidige forbud (moratoria) utgjøre urimelige og forpurrende handelsbarrierer. Et moratorium mot fracking for eksempel, kan derfor bedømmes av et tvisteløsningspanel som et klart brudd på avtalen, blant annet fordi det «forhindrer» reguleringsprosessen på «urimelig vis,» forårsaker «upassende forsinkelser,» og innebærer at beslutninger ikke tas innenfor en «fornuftig tidsramme»
Minste felles multiplum
TISA kan ikke sees isolert fra de andre handels- og investeringsavtalene som er under forhandling. Alle inneholder de bestemmelser og mekanismer som skal bidra til å utjevne forskjeller mellom landenes regelverk for «å disiplinere medlemslandenes rett til å regulere» og gjøre regelverkene «mer lydhøre overfor markedets behov»[5]. TTIP går lengst i retning av en slik harmonisering av regelverk, men også i TISA forhandles det om forpliktelser som vil kunne presse fram harmonisering.
Et eksempel på dette er en formulering i reguleringskapitlet som sier at når tvisteløsningspanelene skal avgjøre hvorvidt et TISA-lands politiske tiltak er akseptable og nødvendige, så skal de ta i betraktning «internasjonale standarder satt av relevante internasjonale organisasjoner.» Referanser til internasjonale standarder er også innlemmet i flere andre TISA-kapitler, blant annet i kapitlene om finanstjenester, maritim transport, telekommunikasjon og e-kommers.
I praksis betyr harmonisering at standarder senkes til det minste felles multiplum, slik vi ser i TTIP-forhandlingene. Ikke overraskende, så har de store tjenestekonsernenes lobbygrupper det som et sentralt krav at også TISA skal harmonisere. Global Services Coalition, en koalisjon av verdens største lobbygrupper innen tjenestesektoren, skriver for eksempel i sitt posisjonspapir om TISA at «det er essensielt at TISA-partenes regjeringer arbeider for å minimere forskjeller i regulering av tjenester», og krever at landenes «reguleringer og tekniske standarder generelt sett skal være kompatible med internasjonale standarder.» Som i TTIP, vil dette kunne åpne opp for et «kappløp mot bunnen» for standarder innen helse, miljø, sikkerhet, arbeidstakerrettigheter og forburkervern.
TISA kan bringe oss nærmere en uregulert finansbransje
I tillegg til kapitlet om innenlandske reguleringer, inneholder også flere av de sektorspesifikke kapitlene en rekke bestemmelser og restriksjoner som ligner de i reguleringskapitlet, men som er skreddersydde for de enkelte sektorene. I finanskapitlet for eksempel, finner vi bestemmelser som vil sterkt innskrenke myndighetenes handlingsrom til å regulere og utforme politiske tiltak for å forhindre nye finanskriser og bekjempe skatteparadiser; mens regler i energikapitlet vil gjøre det avtalestridig for et land å prioritere fornybar energi foran olje, kull og gass. I tillegg forhandles det om mekanismer i det såkalte gjennomsiktighetskapitlet som vil gi de multinasjonale selskapene rett til å intervenere i et lands politiske prosesser og å lobbe for eller i mot nye foreslag om lovendringer og andre politiske tiltak før de i det hele tatt har blitt debattert offentlig.
Alle disse «disiplinene» i TISA virker sammen og forsterker hverandre. Til sammen vil de danne en stram tvangstrøye som vil «modifisere eller eliminere» demokratisk politikk som er mer lydhør overfor lokalsamfunn og vanlige borgere enn de multinasjonale selskapenes interesser.
Kravet om objektivitet vil dessuten kunne åpne opp for at lover og regler som er basert på kriterier som er vanskelige å kvantifisere kan bli avvist som «subjektive». Dette kan for eksempel gjelde politiske tiltak som tar hensyn til lokalsamfunn og urbefolkninger, eller som er basert på føre-var-prinsippet.
En annen bestemmelse som kan få vidttrekkende konsekvenser for folkevalgtes mulighet til å utforme politikk i allmennhetens interesse og ta hensyn til lokalsamfunn og innbyggere når de skal regulere tjenester, er kravet om at regulerende myndigheter må benytte prosedyrer som er «upartiske med hensyn til alle søkere» og at beslutninger må tas på en «uavhengig måte».
En konsekvens av denne bestemmelsen er at det kan bli avtalestridig for lokale og nasjonale myndigheter å prioritere enkelte grupper, som for eksempel ikke-kommersielle organisasjoner, lokale småbedrifter eller marginaliserte grupper, når de skal innvilge søknader og gi lisenstillatelser til å yte tjenester, da dette er «partisk».
Blant de mange bestemmelsene i reguleringskapitlet finner vi også en rekke forpliktelser som skal sørge for å skru opp tempoet i landenes reguleringsprosesser. Selskaper som ønsker å selge sine tjenester i et annet TISA-land har interesse i raske lisenstillatelser, mens befolkningen har interesse i grundige prosedyrer som ofte tar lenger tid.
Fra et rent kommersielt perspektiv kan offentlige høringer, grundige konsekvensanalyser og midlertidige forbud (moratoria) utgjøre urimelige og forpurrende handelsbarrierer. Et moratorium mot fracking for eksempel, kan derfor bedømmes av et tvisteløsningspanel som et klart brudd på avtalen, blant annet fordi det «forhindrer» reguleringsprosessen på «urimelig vis,» forårsaker «upassende forsinkelser,» og innebærer at beslutninger ikke tas innenfor en «fornuftig tidsramme»
Minste felles multiplum
TISA kan ikke sees isolert fra de andre handels- og investeringsavtalene som er under forhandling. Alle inneholder de bestemmelser og mekanismer som skal bidra til å utjevne forskjeller mellom landenes regelverk for «å disiplinere medlemslandenes rett til å regulere» og gjøre regelverkene «mer lydhøre overfor markedets behov»[5]. TTIP går lengst i retning av en slik harmonisering av regelverk, men også i TISA forhandles det om forpliktelser som vil kunne presse fram harmonisering.
Et eksempel på dette er en formulering i reguleringskapitlet som sier at når tvisteløsningspanelene skal avgjøre hvorvidt et TISA-lands politiske tiltak er akseptable og nødvendige, så skal de ta i betraktning «internasjonale standarder satt av relevante internasjonale organisasjoner.» Referanser til internasjonale standarder er også innlemmet i flere andre TISA-kapitler, blant annet i kapitlene om finanstjenester, maritim transport, telekommunikasjon og e-kommers.
I praksis betyr harmonisering at standarder senkes til det minste felles multiplum, slik vi ser i TTIP-forhandlingene. Ikke overraskende, så har de store tjenestekonsernenes lobbygrupper det som et sentralt krav at også TISA skal harmonisere. Global Services Coalition, en koalisjon av verdens største lobbygrupper innen tjenestesektoren, skriver for eksempel i sitt posisjonspapir om TISA at «det er essensielt at TISA-partenes regjeringer arbeider for å minimere forskjeller i regulering av tjenester», og krever at landenes «reguleringer og tekniske standarder generelt sett skal være kompatible med internasjonale standarder.» Som i TTIP, vil dette kunne åpne opp for et «kappløp mot bunnen» for standarder innen helse, miljø, sikkerhet, arbeidstakerrettigheter og forburkervern.
TISA kan bringe oss nærmere en uregulert finansbransje
I tillegg til kapitlet om innenlandske reguleringer, inneholder også flere av de sektorspesifikke kapitlene en rekke bestemmelser og restriksjoner som ligner de i reguleringskapitlet, men som er skreddersydde for de enkelte sektorene. I finanskapitlet for eksempel, finner vi bestemmelser som vil sterkt innskrenke myndighetenes handlingsrom til å regulere og utforme politiske tiltak for å forhindre nye finanskriser og bekjempe skatteparadiser; mens regler i energikapitlet vil gjøre det avtalestridig for et land å prioritere fornybar energi foran olje, kull og gass. I tillegg forhandles det om mekanismer i det såkalte gjennomsiktighetskapitlet som vil gi de multinasjonale selskapene rett til å intervenere i et lands politiske prosesser og å lobbe for eller i mot nye foreslag om lovendringer og andre politiske tiltak før de i det hele tatt har blitt debattert offentlig.
Alle disse «disiplinene» i TISA virker sammen og forsterker hverandre. Til sammen vil de danne en stram tvangstrøye som vil «modifisere eller eliminere» demokratisk politikk som er mer lydhør overfor lokalsamfunn og vanlige borgere enn de multinasjonale selskapenes interesser.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Dette ble slått fast av WTOs tvisteløsningspanel i saken USA-Gambling 2004: ‘Members’ regulatory sovereignty is an essential pillar of the progressive liberalization of trade in services, but this sovereignty ends whenever rights of other Members under the GATS are impaired.”“United States—Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services.” Report of the Panel, WT/D285/R.
2. Den australske regjeringen er åpen om dette når de skriver på sine nettsider at TISA vil “set standards or improve trade rules to ensure the benefits to business are not undermined by overly burdensome regulatory barriers” (min uth.). Se: http://dfat.gov.au/trade/agreements/trade-in-services-agreement/Pages/trade-in-services-agreement-frequently-asked-questions.aspx
3. Se Jane Kelseys analyse: https://wikileaks.org/tisa/domestic/analysis/Analysis-TiSA-Domestic-Regulation-Annex.pdf
4. Denne er basert på GATS Artikkel VI:4: “based on objective and transparent criteria, such as competence and the ability to supply the service”
5. World Economic Forum og International Centre on Trade and Sustainable Developments “E15 Initiative” beskriver formålet med internasjonale standarder for regulering slik: “it makes sense to give international standards greater influence in disciplining Members’ right to regulate. It allows to tap into flourishing alternative regulatory machinery that can deliver regulatory outputs more responsive to market needs, adapt quicker to market changes and, ultimately, deal more efficiently and effectively with the regulatory challenges arising from the internationalisation of services transactions.” Se: http://e15initiative.org/blogs/what-can-international-standards-on-services-do-for-gats/.
1. Dette ble slått fast av WTOs tvisteløsningspanel i saken USA-Gambling 2004: ‘Members’ regulatory sovereignty is an essential pillar of the progressive liberalization of trade in services, but this sovereignty ends whenever rights of other Members under the GATS are impaired.”“United States—Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services.” Report of the Panel, WT/D285/R.
2. Den australske regjeringen er åpen om dette når de skriver på sine nettsider at TISA vil “set standards or improve trade rules to ensure the benefits to business are not undermined by overly burdensome regulatory barriers” (min uth.). Se: http://dfat.gov.au/trade/agreements/trade-in-services-agreement/Pages/trade-in-services-agreement-frequently-asked-questions.aspx
3. Se Jane Kelseys analyse: https://wikileaks.org/tisa/domestic/analysis/Analysis-TiSA-Domestic-Regulation-Annex.pdf
4. Denne er basert på GATS Artikkel VI:4: “based on objective and transparent criteria, such as competence and the ability to supply the service”
5. World Economic Forum og International Centre on Trade and Sustainable Developments “E15 Initiative” beskriver formålet med internasjonale standarder for regulering slik: “it makes sense to give international standards greater influence in disciplining Members’ right to regulate. It allows to tap into flourishing alternative regulatory machinery that can deliver regulatory outputs more responsive to market needs, adapt quicker to market changes and, ultimately, deal more efficiently and effectively with the regulatory challenges arising from the internationalisation of services transactions.” Se: http://e15initiative.org/blogs/what-can-international-standards-on-services-do-for-gats/.
