Espen Busman (34) er utdannet jurist ved UiO, med særlig vekt på menneskerettigheter. Espen har i mange år lurt på hvorfor verden er som den er og skriver for øyeblikket sin debutroman om de store spørsmålene innen demokrati, økonomi og filosofi. Espen har tidligere jobbet innen diplomati og samfunnssikkerhet, både nasjonalt og internasjonalt.
Ettersom jordens ressurser er ulikt fordelt, er det i utgangspunktet fornuftig at stater tilrettelegger for handel med hverandre. Det er imidlertid spesielle trekk ved forhandlingene om en “Trade in Services Agreement” (heretter kalt TiSA eller TiSA-avtalen) og deres forhold til Grunnloven som er verdt å undersøke nærmere.
Generelt om Grunnloven og generelt om TiSA
I Grunnloven (1) hører de verdier vi anser for å være fundamentale og som vi ønsker å gi rettsstatens høyeste beskyttelse. Dette gjelder for eksempel demokratiet som styreform, menneskerettigheter og hensynet til miljøet. Grunnloven rager høyest i vårt hierarkisk ordnede rettssystem, ettersom andre lover utleder sin legitimitet fra den. I praksis betyr dette enkelt sagt at intet kan stride mot Grunnloven.
De lukkede forhandlingene rundt TiSA-avtalen går ut på hvilke forutsetninger som skal gjelde for å levere tjenester i de respektive land som er med i forhandlingene, og ca 50 land deltar. Ønsket med forhandlingene er å fjerne hindringer for at utenlandske selskaper skal kunne levere tjenester i Norge, og tilsvarende for norske selskaper i utlandet. Målet er at dette skal medføre økonomisk vekst.
TiSA-avtalen opererer imidlertid med noen spesielle avtalemekanismer. For det første er det slik at man ikke forhandler om hva som skal med i avtalen, men om hva som skal unntas. Det må vitterlig innebære at det som ikke er unntatt når avtalen har blitt bindende heller ikke kan unntas senere. Dette gjelder dermed også eventuelle tjenester som ikke eksisterer i dag. Hvem vet hvilke tjenester vi kommer til å ha i fremtiden og hvordan vi ønsker å råde over disse? En annen mekanisme som brukes på deler av avtalen er den såkalte frys-mekanismen, hvilket vil si å fryse de tilstander og forutsetninger som gjelder for markedsaktørene i dag. Disse tilstandene og forutsetningene kan altså ikke senere endres til ulempe for markedsaktørene. Til sist kommer skralle-mekanismen, en mekanisme som hindrer at opphevede begrensninger kan gjeninnføres. Her kan en altså heller ikke senere endre forutsetningene til ulempe for markedsaktørene. Samlet sett bærer TiSA-forhandlingene preg av at avtalen vil være irreversibel.
Vi er nå i den merkverdige situasjon at informasjonen om TiSA som Regjeringen har lagt ut på sine hjemmesider synes aldeles tilforlatelig, det leser som om det ikke praktisk betydning for annet enn økonomisk vekst og økt sysselsetting, mens organisasjoner som Folkeaksjonen mot TiSA (2), Greenpeace (3), Global Justice Now (4), til og med anerkjente samfunnskommentatorer påpeker at det dreier seg om et evig veiskille mellom demokrati og økonomi (5). Ettersom det ikke er helhetlig informasjon å få, fordi forhandlingene ikke er åpne, forblir dette dessverre i stor grad en rettsfilosofisk betraktning. Markedsliberalister og andre kritikere får kappes i å kalle dette upresis spekulasjon, men de får huske å skylde seg selv, det er jo deres fortjeneste at jeg ikke har noe substansielt å gå ut fra.
Om forhandingene
Etter Grunnlovens §26 er det Regjeringens oppgave å “…inngå og oppheve forbund…”, hvilket er et av Regjeringens såkalte “prerogativer”. I tråd med dette er det Regjeringen ved Utenriksdepartementet som deltar i forhandlingene på vegne av Norge. Dersom Regjeringen er i forhandlinger som må sies å være av “særlig stor viktighet”, eller som etter Grunnloven krever “ny lov eller stortingsbeslutning” blir slike avtaler først bindende etter at Stortinget har samtykket. TiSA-avtalen vil med all rimelighet måtte sies å være en avtale av “særlig stor viktighet”, og Regjeringen har derfor gjort det klart at avtalen forelegges Stortinget til godkjenning etter at forhandlingene er sluttført. Det er likevel ikke slik at Regjeringen kan bli for egenrådig underveis, Stortinget kan og skal føre demokratisk kontroll med Regjeringen. Bruker Stortinget de virkemidler som er tilgjengelige? Svarer Regjeringen tilstrekkelig godt for seg? Er Stortinget eventuelt villig til å stille et mistillitsvotum?
At Norge er et demokrati fremgår av Grunnlovens §2, som postulerer at Grunnloven “skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.” Det kan derfor stilles spørsmål ved om det hører til demokratiet at internasjonale forhandlinger som griper inn i den enkelte nasjons statsliv skjer i lukkethet. Et demokrati er et folkestyre, det vil si at landet skal styres på et vis som gjenspeiler ønsket hos befolkningen. I et representativt demokrati uttrykker vi dette ønsket gjennom valg, og det er en grunnleggende forutsetning at den faktiske politikk står i et rimelig forhold til valgresultatet. En tør her altså minne politikerene om at i et representativt demokrati, slik som i Norge, er politikernes legitimitet utledet fra velgerne. Det er derfor begrenset hvilke hensyn som kan sies å rettferdiggjøre et hemmelighold overfor de samme velgerne, ettersom en ikke med sikkerhet kan vite om eller hvordan tilgangen på slik informasjon ville ha endret valgresultatet. Dersom velgerne ikke tillates innblikk i hvilke hensyn og vurderinger de folkevalgte gjør seg i forhandlinger eller der beslutninger fattes, har man ved valget i realiteten ikke oppnådd annet enn å legitimere at en gruppe personer styrer etter eget forgodtbefinnende. Til tross for at det finnes områder der hemmelighold kan være berettiget, så som i saker angående rikets sikkerhet, skal man i et demokrati derfor være meget skeptisk overfor elementer som skjer i lukkethet. Hertil kommer også at selve avgjørelsen om at TiSA-forhandlingene skal foregå i lukkethet, skjedde i lukkethet. Ikke bare må folket stole blindt på at deres egne interesser ivaretas på egnet måte, folket tillates altså heller innblikk i hensynene som taler for lukketheten. På et gitt punkt vil manglende åpenhet gå på bekostning av politikkens legitimitet, det er altså et uomtvistelig faktum at åpenhet er en nødvendig forutsetning for demokratiet.
Regjeringen hevder på sine nettsider at det er “umulig å ivareta nasjonale interesser på en effektiv måte…. gjennom fullstendig åpenhet” (6), men redegjør ikke for hvilke interesser det er eller hvorfor så er tilfellet. Tidligere forhandlinger har vist at åpenhet og debatt bremser slike avtaler, fordi elementene et demokrati ikke kan være bekjent av kommer frem. Hvorfor skulle man tro at det er annerledes denne gang?
Regjeringen nevner videre at selv om TiSA-forhandlingene ikke foregår i det åpne rom, er ikke dette “ensbetydende med at de er hemmelige.” Det er nokså utydelig hva Regjeringen her mener å uttrykke, ettersom det i praksis er uten betydning for den jevne borger hvorvidt en forhandling foregår i lukkede rom eller er hemmelig på annen måte. Det er mulig at Regjeringen med “hemmelig” her mener HEMMELIG i sikkerhetslovens forstand, hvilket er et uttrykk for hvem som ikke skal ha tilgang til informasjon av hensyn til rikets og de alliertes sikkerhet. Regjeringen vil altså kunne gradere TiSA-relaterte dokumenter både BEGRENSET og KONFIDENSIELT, som krever sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, og ha sine ord på nettsiden i behold (7).
Regjeringen hevder til sist å jobbe for åpenhet rundt forhandlingene, og viser til å ha offentliggjort både åpningstilbud og et forslag på energirelaterte tjenester. Det er til og med publisert en veileder. En iherdig leser vil kanskje kunne makte å etablere en viss forståelse av hva de offentliggjorte dokumenter innebærer. Det er likevel ikke noe som tyder på at det er spesielt nyttig, ettersom det begrenser seg til åpningstilbud og ikke inkluderer senere forhandlinger. Regjeringen forsøker å imøtekomme dette ved at det legges ut oppsummeringer fra forhandlingsrundene. Disse må i alle tilfeller sies å være særdeles magre, blottet for et håndgripelig innhold, og gir naturligvis ikke noe reelt inntrykk av forhandlingene (8). Det kan de ikke, forhandlingene er jo ikke åpne.
Den manglende åpenheten skal naturligvis beskytte enkelte interesser. Spørsmålet er så hvilke det er og hvorfor de mener seg berettiget til dette hemmeligholdet. Alminnelig logikk tilsier at å hemmeligholde forhandlinger som ivaretar allmenhetens interesser fra allmenheten selv er en absurditet. Det er derfor naturlig å anta at de interesser som beskyttes av lukketheten rundt TiSA er den andre part i en utveksling av tjenester, altså tjenesteleverandørene. Forhandlerne kaller seg da også “The Really Good Friends of Services”, og inkluderer verdens største selskaper. Det er en pussig trend i vår tid at store selskapers interesser skal hensyntas så meget. De er da vitterlig ikke en ressurssvak gruppe som behøver særskilt omsorg, når de på den annen side uten blygsel hevder sin egen fortreffelighet i det de påstår er et marked der den sterkeste vinner.
Finanskrisen i 2008 er et godt eksempel. Krisen kom som et resultat av at finansaktører, som til stadighet hevder å ansette klodens smarteste hoder, spilte seg selv utover sidelinjen. Alle de kompliserte finansproduktene kan sammenlignes med stolleken, det er om å gjøre å ha et sted å sitte når musikken stopper. Ironien er selvfølgelig at disse aktørene, samtidig som de anser seg selv som voktere av den rene kapitalisme, ba om hjelp til å overleve. I følge deres egen ideologi hadde de jo akkurat vist seg å ikke være overlevelsesdyktige. Det krevdes ikke engang en motstander. Deregulering av markedet, som de selv lobbyerte for, var tilstrekkelig. Hvorfor aksepterer vi dette? Hva taler for ytterligere deregulering? Den anerkjente økonomen og forfatteren Ha-Joon Chang (9), fra universitetet i Cambridge, sammenligner finanssektoren med prestene i middelalderen, som ved å unnlate å oversette Bibelen til lokalspråket beholdt makten til å lese og fortolke. Han forklarer til danske Politiken at “Samme magtgreb ser vi hos økonomerne i dag, der insisterer på, at økonomi er så kompliceret, at almindelige mennesker ikke kan følge med.” (10)
Vi har de senere år hatt mange anledninger til å erfare hva manglende åpenhet betyr når store selskaper og myndigheter møtes bak lukkede dører, hvilket gir liten grunn til å tro at de er noe annet enn “The Really Good Friends of Making Money”. “Big business” har hittil båret preg av “small ethics”. En skal være temmelig bedøvet for å ikke bli opprørt etter å ha lest Naomi Kleins “This changes everything” (11), sett en dokumentar eller to om nevnte finanskrise (12) eller om de store aktørene i hvilken som helst industri, den siste tids avsløring av skatteparadiser, eller for å ikke forundre seg over hvordan et medlem av FNs Sikkerhetsråd kan nekte å etterkomme en uttalelse fra FNs arbeidsgruppe mot vilkårlig fengsling (13). Varslere som Wikileaks og Edward Snowden viser hvor asymmetrisk retten til overvåkning er blitt. Staten og selskaper har rett til å overvåke folket, være seg av sikkerhetshensyn eller målrettet reklame, men folket har ingen rett til å føre kontroll med stat eller selskap på en måte som ikke de selv har godkjent. Den som avfeier dette som overdrivelse og konspirasjonsteorier får ta i betraktning at FN formelt har anklaget USA for nedverdigende og inhuman behandling i saken mot Bradley Manning (14), at man gikk til krig mot Irak på et syltynt folkerettslig grunnlag (15), og at det bolivianske presidentflyet ble tvunget ned og inspisert i strid bestemmelser om diplomatisk immunitet fordi man trodde Snowden befant seg ombord (16). Man vil kanskje påstå at alt dette ikke har noe med TiSA å gjøre. Det er for så vidt riktig, men det har til felles at det foregikk, og kunne foregå, som følge av manglende åpenhet. Samlet sett er det intet grunnlag for å anta at manglende åpenhet skjer til fordel for demokratiske verdier. Det er da også derfor at hundretusener tar til gatene i Europa og demonstrerer mot slike avtaler som TiSA, TTIP og CETA.
Folkets tillit til politikere, finansinstitusjoner og store selskaper er tynnslitt i mange land. Lukkethet rundt forhandlinger som vil få betydning for den vanlige borgers liv skaper frykt. I et demokrati, som skal voktes av en gravende presse, er det naturligvis prinsipielt sett særdeles betenkelig at folkets primære kilde til informasjon er lekkasjer. Videre er det et stort problem at informasjonen som er tilgjengelig på Regjeringens nettsider ikke samsvarer spesielt godt med det som kommer frem i lekkasjene. Dette forklaringsproblemet må selvfølgelig ligge på Regjeringen. Er det ikke politikernes ansvar å skape en atmosfære der folket ikke skal behøve å frykte hva de driver med? I Norge harmonerer den manglende åpenheten rundt TiSA-forhandlingene uansett fryktelig dårlig med mottoet “mer åpenhet, mer demokrati”, som vi trykket til vårt bryst etter 22. juli.
Som nevnt hevder Regjeringen at de demokratiske hensyn ivaretas ved at avtalen forelegges Stortinget til godkjenning. At avtalen offentliggjøres ved forhandlingenes slutt kan neppe sies å være en garanti for at de som ikke deltok i forhandlingene forstår avtalens virkelige omfang. Slike avtaler er vanligvis ikke skrevet på et språk som den jevne borger kan kjenne seg igjen i. En må gå ut fra at spørsmål om hvordan avtalen skal tolkes også utgjør en del av de lukkede forhandlingene, og derfor ikke nødvendigvis kommer Stortinget til kjenne. Stortinget kan heller ikke be om endringer på enkelte punkter. Det er dermed ikke utenkelig at Stortinget kan oppleve et press for å godkjenne avtalen. Videre betyr jo ikke et flertall i Stortinget nødvendigvis at det er et flertall i folket. Stortinget kan naturligvis be om en rådgivende folkeavstemning, men kommer Stortinget til å gjøre det?
Til syvende og sist dreier TiSA-forhandlingene seg om balansen mellom staten og det såkalte frie markedet. I en tid der grådighet i stor grad er blitt institusjonalisert ville man i et demokrati forventet at noe av slikt kaliber ble diskutert i åpenhet. Det faktum at det eksisterer lekkasjer beviser at noen på innsiden er enige i den vurderingen.
På bakgrunn av argumentene ovenfor kan lukkede forhandlinger, altså en bevisst unnlatelse av å opplyse folket om forhold som angår dem mens disse forholdene utformes, vanskelig sies å være i tråd med demokratiske verdier. Dersom ikke grensen allerede er overskredet, befinner vi oss her i det absolutte ytterpunkt av hva som er demokratisk akseptabelt.
Om avtalemekanismene og deres forhold til Grunnloven
En naturlig forståelse av demokratiet som styresett har hittil vært at den politiske debatt er fri, med unntak av det som er å betrakte som hatefulle ytringer, og at valget faller på den eller de politiske alternativer som oppnår flest stemmer.
Det er vanskelig å se hvordan avtalemekanismene i TiSA, slik de er redegjort for ovenfor, ikke får som følge at de låser tjenesteområdene som omfattes av avtalen fra politisk endring. Det er jo nettopp dette som er hensikten, her nevnes forutsigbarhet for selskaper som et hensyn. Spørsmålet blir dermed om slik låsing av statslivet kan tillates i et demokrati. En slik låsing hindrer i praksis fremtidige politikere i å gjenspeile et eventuelt ønske om endring i befolkningen. Dersom avtalen blir godtatt har den nåværende sammensetning av Regjering og Storting i realiteten fattet en beslutning som er irreversibel utover den periode de er valgt for, hvilket i seg selv er et ikke ubetydelig demokratisk problem, og utelukker samtidig et politisk syn fra å ha praktisk betydning i fremtiden. Den politiske debatt kan ikke lenger sies å være fri når politikken de facto er avskåret fra å kunne gjenspeile befolkningens ønske, og skiftningene som følger med tiden.
Man har altså kommet i den absurde situasjon at man avdemokratiserer ens eget demokrati, attpåtil gjennom det som tilsynelatende skal være en demokratisk prosess. At demokratiet innsnevrer seg selv slik at det ikke lenger er å betrakte som et fullverdig demokrati, uten en grunnlovsendring som innebærer en annen styreform, kan ikke med rimelighet sies å være i Grunnlovens ånd.
Om enkelte punkter vedrørende TiSA-avtalens innhold og deres forhold til Grunnloven
Den manglende åpenheten rundt TiSA-forhandlingene umuliggjør å si noe konkret om avtalens innhold og dens forhold til Grunnloven. Dette er naturligvis betenkelig i seg selv, da Grunnloven er et forpliktende dokument og ikke noe som kun foranlediger en årlig feiring i gatene.
Etter Grunnlovens §1 er Norge “et fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig rike.” Det kan muligvis herske forskjellige oppfatninger om hva et “rike” egentlig er, men det synes naturlig at det er noe mer enn bare landegrenser på et kart. Eksempelvis vil naturressurser innenfor landegrensene, samt forvaltningene av disse, kunne sees på som en del av riket. Dersom TiSA-avtalen i praksis medfører en privatisering av naturressurser til utenlandske selskaper, vil ikke dette være å anse som en deling og avhending av riket i Grunnlovens forstand?
Som et konkret eksempel på hva som unntas fra TiSA-avtalen nevner Regjeringen utdanning, til og med videregående. En rimelig forståelse av dette vil da være at universitetsutdannelse kan reguleres gjennom TiSA-avtalen. Dette vil kunne tenkes å stride mot Grunnlovens §109, der “Statens myndigheter skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner.” Dersom TiSA-avtalen innebærer en privatisering av utdannelse på universitetsnivå, hvilket må antas betyr å betale en vesentlig sum for adgang til å studere, er ikke mulighetene lenger like “på grunnlag av kvalifikasjoner”.
Greenpeace Nederland har publisert lekkasjer fra TiSA-forhandlingene som etter deres analyse truer klimamålene inntatt i Paris-avtalen fra 2015 (17). Kort oppsummert baserer deres konklusjon seg på at staten må ha alle virkemidler tilgjengelig, til enhver tid, dersom klimamålene skal kunne nås. Greenpeace Nederland uttrykker også bekymring for at TiSA-dokumentene ikke ser ut til å nevne hverken bærekraftig utvikling eller Paris-avtalen.
Grunnlovens §112 forsikrer oss om at “Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.” At myndighetene har en aktiv plikt til å ivareta miljøet kommer også frem i bestemmelsen, siden “Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.” Hvordan kan den minste forpliktelse som hindrer norske politikere i å takle klimautfordringene på det som til enhver tid anses som beste måte, være i tråd med Grunnloven?
Det har vært mye snakk om hva slags mekanismer for tvisteløsning som gjelder i slike avtaler. Den mest omtalte er antagelig investor-stat-tvisteløsningen. Denne løsningen ser ut til å gi utenlandske selskaper mulighet til å saksøke norske myndigheter om de mener sine inntjeningsmuligheter i Norge vanskeliggjort av norsk politikk. Professor Eivind Smith har tidligere uttalt at dette står i et kontroversielt og uavklart forhold til Grunnloven (18).
Regjeringen hevder at det ikke er snakk om en slik ordning i TiSA-avtalen (19). Dette stemmer imidlertid ikke med lekkasjene fra Greenpeace Nederland (20), hvilket i grunn illustrerer hele problemet.
Prinsippene forankret i Grunnloven vernes om av domstolene. Det er alminnelig akseptert at domstolene har rett til prøve hvorvidt lover eller vedtak strider mot Grunnlovens bestemmelser. Dette ble tatt inn i Grunnloven, i §89, i 2015. Skulle en ha utforsket denne muligheten?
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
